Maskavas pilsētas forumā 2013 tika prezentēts liels pētījums "Perifērijas arheoloģija", kas veltīts Maskavas perifērijas attīstībai. Starp Superpark bibliotēkas sērijas sadaļas Politika materiāliem tika publicēts Aleksandra Ložkina sagatavots raksts, kurā aplūkoti mūsdienu daudzlīmeņu teritorijas plānošanas principi un praktiskā pieredze stratēģiskā ģenerālplāna un vispārējā plāna izstrādē Permā. Ar autora un autortiesību īpašnieku atļauju mēs publicējam šo pētījuma daļu.
Starp teritorijas plānošanas dokumentiem, kas izstrādāti saskaņā ar Pilsētplānošanas kodeksu, vissvarīgākie ir pilsētu rajonu ģenerālplāni, jo tiem būtu jānosaka to lielāko pilsētu attīstības pazīmes, kuras šodien aktīvi tiek veidotas. Vajadzētu, bet nedefinē. 2000. gados gandrīz visas Krievijas pilsētas ar iedzīvotāju skaitu virs 500 tūkstošiem cilvēku. izstrādāti vai atjaunināti esošie ģenerālplāni. Tomēr es nevaru nosaukt nevienu no tiem, kur ģenerālplāni patiešām kalpotu par reālu pamatu stratēģisko plānu un īpašu attīstības programmu veidošanai.
Tas ir saistīts ar vairākiem iemesliem:
Ja padomju laikos vispārējā plānošana tika veikta galvenokārt, lai noteiktu produktīvo spēku atrašanās vietu, šodien šī uzdevuma nav; ģenerālplānu izstrādes mērķi parasti tiek noteikti neskaidri. Vairumā gadījumu 2000. gadu ģenerālplāni. tika izstrādāti kā fiktīvi demonstrācijas produkti, kas izstrādāti, lai atrisinātu viņu pašu oficiālās pieejamības problēmu, kā dokumenti, bez kuriem varas iestādēm būtu ierobežotas tiesības rīkoties ar zemi. Citos gadījumos ģenerālplāni tika izstrādāti būvniecības kompleksa attīstības interesēs, un to galvenais (ne vienmēr sauktais) mērķis bija noteikt investīciju vietas masveida dzīvojamo māju attīstībai. (1. attēls)
- Mērķu noteikšanas (vai vienpusēja mērķu noteikšanas) trūkums neļauj pareizi definēt attīstības uzdevumus, stratēģijas, secību (“ceļa kartes”) uzdevumu īstenošanai.
- Ģenerālplāni nesniedz līdzsvarotu priekšstatu par attīstību: piedāvātās attīstības perspektīvas nav saistītas ar pilsētas iespējām būvēt sociālo, inženiertehnisko, transporta infrastruktūru, un nav saistītas ar pilsētas budžetu un reālajām investīcijām. Piemēram, Novosibirskas vispārīgajā plānā (2007) ir iekļauti būvniecības plāni 2008.-2030. vairāk nekā 700 km galveno ceļu un vairāk nekā 40 metro staciju, kas pašreizējo budžetu ziņā ir absolūti nereāli. Bet šādi lēmumi attiecībā uz transportu iepriekš nosaka daudzstāvu augsta blīvuma attīstības iespēju pilsētas perifērijas rajonos, kas būtu jāizmanto šim hipotētiskajam transportam. Šie “fantastiskie” risinājumi tiek pārveidoti plānošanas projektos un attīstības projektos, kas neizbēgami tuvākajā nākotnē radīs neatrisināmas transporta problēmas.
- "Pārmērīga" plānošana noved pie plānošanas trūkuma: pašvaldība pastāvīgi saskaras ar izvēli, kurš no ģenerālplānā piedāvātajiem objektiem tai ir svarīgāks.
- Ģenerālplānos plānošanas horizonti ir jaukti, nav posmu, secības, prioritātes. Nav atdalīta ilgtermiņa, vidēja termiņa un īstermiņa plānošana un atbilstošu instrumentu izmantošana katram līmenim. Parasti vispārējais plāns tiek izstrādāts 20-30 gadu periodam, tomēr neatbilstība reālajām budžeta un investīciju iespējām noved pie tā, ka lēmumi tiek pieņemti vispārējā plāna darbības laikā, kura īstenošana ir iespējama tikai tālākā nākotnē. Tajā pašā laikā šādiem “nākotnes” risinājumiem šodien tiek plānota un izbūvēta infrastruktūra. Tādējādi jau tā ierobežotie budžeta un investīciju resursi tiek izlietoti neefektīvi.
- Izstrādātājiem ir maz ideju par mūsdienu pilsētu pārvaldības mehānismiem, kas pastāv Krievijā, un viņi nav pazīstami ar pasaules labāko pārvaldības praksi.
- Pilsētai ir ierobežotas iespējas izvēlēties attīstības stratēģiju, ģenerālplāna izstrādātāju, jo tās izvēli ierobežo likums par publiskajiem iepirkumiem (94-FZ; kopš 2014. gada - Federālais likums par valsti) Līguma sistēma), kas par galveno atlases kritēriju paredz līguma cenu un izpildes noteikumus …
- Tajā pašā laikā pilsēta kā klients parasti no vispārējā plāna labi nesaprot, kas tai vajadzīgs, un, kā likums, tā nespēj sastādīt kvalitatīvu uzdevumu. Attiecības starp attīstītāju un pašvaldību vairumā gadījumu tiek stingri formalizētas, un klientam ir maz iespēju ietekmēt projektēšanas procesu un rezultātu.
- Pilsētplānošanas ideoloģija, ko atzīst lielākā daļa praktizējošo krievu pilsētplānotāju, balstās uz tiem, kas aizgūti no Rietumiem 50. un 60. gados. funkcionālistiskas pieejas, kas īpaši paustas Atēnu hartā, kas šodien pasaulē atzīta par bezcerīgi novecojušu.
- Ģenerālplānos (un pilsētplānošanas dokumentos Krievijā kopumā) juridiskā izstrāde un izpratne par pilsētu regulēšanas juridisko instrumentu lomu un vietu ir ārkārtīgi vāja.
Krievijas likumdošana neprasa obligātu stratēģisko dokumentu izstrādi teritoriālajai attīstībai. Tomēr pāreja no vienlīmeņa (ģenerālplāna) uz divu līmeņu (stratēģisko ģenerālplānu + ģenerālplānu) pilsētu teritoriālās plānošanas modeli šķiet neizbēgama, ja pieņemam, ka ģenerālplānam vajadzētu pāriet no fiktīva demonstratīvā dokumenta vai dokuments, kas risina būvniecības biznesa uzdevumus par instrumentu pilsētu problēmu risināšanai.
Pirmo reizi Krievijā šāds modelis tika ieviests saitē Stratēģiskais ģenerālplāns - Permas vispārējais plāns, ko 2008.-2010. Gadā izstrādāja Nīderlandes birojs KCAP un Permas pilsētas pilsētu biroju birojs. Gan ģenerālplāns, gan ģenerālplāns vienlaikus ir tikai daļa no pašvaldībai pieejamajiem plašajiem plānošanas, regulēšanas un attīstības vadības rīkiem (2. attēls).
Divu līmeņu teritorijas plānošanas modelī pilsētas stratēģiskais ģenerālplāns (vai teritorijas attīstības stratēģija):
- nosaka pilsētplānošanas politikas mērķus un uzdevumus kopā ar pilsētas sociālekonomisko politiku;
- nav projekts, bet gan mērķa prognoze. Stratēģiskais ģenerālplāns nav teritorijas plānošanas dokuments, bet gan politiska vienošanās;
- sniedz vispārēju redzējumu par pilsētas pārveidošanas virzieniem diezgan tālā nākotnē;
- satur pārveides mērķus, stratēģijas un metodes to sasniegšanai;
- ienāk no reāliem, nevis hipotētiskiem tā ieviešanas resursiem.
-
neaizstāj ģenerālplānu. Ģenerālplāns (kā arī pilsētvides dizaina standarti, PZZ noteikumi, plānošanas projekti, mērķprogrammas utt.) Ir instruments Stratēģiskā ģenerālplāna īstenošanai. Ģenerālplānā detalizēti un saskaņā ar pieejamajiem resursiem tiek precizēti pirmie 2-3 ģenerālplāna ieviešanas posmi
(3. attēls);
var pielāgot pēc katra tā ieviešanas posma pabeigšanas
Stratēģisko ģenerālplānu var alegoriski pasniegt kā nākotnes pilsētas redzējumu uz plānošanas horizonta, ko principā esam spējīgi redzēt. Tas ir diezgan idealizētu mērķu un ceļvežu kopums to sasniegšanai. Dabiski, ka, tuvojoties tiem, būtu jāmainās gan mērķu redzējumam, gan to sasniegšanas mehānismiem.
Šādā modelī ģenerālplāns kļūst par pirmo divu vai trīs soļu plānu līdz mērķim. Šo darbību izstrādes pakāpei jābūt atšķirīgai. Pirmajā posmā (4–8 gadi) jāietver specifisku savstarpēji saistītu darbību kopums, kas saistīts arī ar budžeta ilgtermiņa plānošanu. Tieši šī vispārējā plāna daļa ir jāapstiprina, un tajā noteiktie pasākumi vēlāk tiek atspoguļoti pilsētas pārvaldes funkcionālo struktūru plānos. Plānošana šajā līmenī pārsvarā ir normatīva, un tai ir jāizveido izpildes mehānismi. Turpmāko posmu plānošana galvenokārt ir paredzoša un indikatīva, un to precizēšana tiek veikta pirmā posma ieviešanas beigās. Tādējādi vispārējais plāns no dokumenta, kas izstrādāts reizi 20-30 gados, formāli stingri definējot pilsētas attīstības plānus, bet faktiski tiek ignorēts, pārvēršas par regulāri (ik pēc 4-8 gadiem) aktualizētu dokumentu, kas faktiski ir izpildāms.
Tieši pēc šī modeļa tika izstrādāts Permas vispārējais plāns, kurā pirmā posma ilgums tika noteikts 6 gadi, otrais - 7-12 gadi. Permas vispārējā plāna jauninājums bija funkcionālā zonējuma noraidīšana Atēnu hartas garā, kad tiek noteikts pilsētas teritorijas sadalījums sabiedriskajās un biznesa, dzīvojamās, rūpnieciskās un noliktavu, kā arī atpūtas zonās. Permas vispārējā plānā funkcionālā zonējuma kartē tiek parādītas standarta normēšanas teritorijas, kurām katram tiek noteikti attīstības parametri, savstarpēji sasaistīti parametriskajā modelī. Tas ļauj, ja nepieciešams, novērtēt atsevišķu priekšlikumu sekas teritoriju attīstībai vai apsaimniekošanas lēmumiem. Tātad 2013. gada septembrī Pilsētvides projektu birojs (A. V. Golovins) novērtēja priekšlikumus grozījumiem Permas ģenerālplānā, tostarp PIK grupas priekšlikumus bijušās Baharevkas lidostas teritorijas attīstībai. Analīze parādīja, ka šīs teritorijas attīstība palielinās pašvaldības pienākumus sociālās un transporta infrastruktūras būvniecībai par 15 miljardiem rubļu. Izmantojot "tradicionālo" vispārējās plānošanas modeli, šāds novērtējums būtu iespējams tikai pēc detalizēta teritorijas plānojuma projekta izstrādes.
Divu līmeņu teritorijas plānošanas modelis nav pretrunā ar spēkā esošajiem tiesību aktiem, tomēr Permā radās jautājumi par pašvaldības stratēģiskā ģenerālplāna izstrādes likumību. Lai arī šodien Pilsētplānošanas kodekss nosaka, ka teritorijas plānošanas dokumenti ir jāizstrādā, pamatojoties uz attīstības stratēģijām, mēs runājam par reģionu un pašvaldību sociālekonomiskās attīstības programmām, kā arī par atsevišķu tautsaimniecības nozaru stratēģijām. Šķiet ieteicams iekļaut šajā sarakstā (varbūt kā galveno vispārējās plānošanas pamatu) un telpiskās attīstības stratēģijas, lai izvairītos no formālas pieejas dizainam un problēmām, par kurām es rakstīju iepriekš.
Permas stratēģiskā ģenerālplāna materiāli ir pieejami vietnē www.permgenplan.ru.
