Ar Strelka Press laipnu atļauju mēs publicējam fragmentu no Džona M. Levija Modernās pilsētplānošanas - krievu tulkojumu zinātniskā redaktora Alekseja Novikova vārdiem - “pilsētas plānošanas enciklopēdija, ko uzrakstījis urbanists un praktizējošs pilsētplānotājs, kurš atbalsta. gandrīz katru tēzi ar spilgtu piemēru, pirmkārt, savu."
Kāpēc tiek plānota politika?
Vairāku iemeslu dēļ plānošana parasti notiek ļoti politizētos apstākļos:
1. Plānošana bieži ietver tādu problēmu risināšanu, kas kaitē cilvēkiem, piemēram, apkaimes raksturs vai skolas rajona kvalitāte. Plānošanas risinājums, kas jums nepatīk, var iebrukt jūsu dzīvē katru dienu, ja tas tiek īstenots jūsu dzīves vai darba vietā. Vardarbīga opozīcija pret subsidētiem mājokļiem no piepilsētas iedzīvotājiem lielā mērā ir saistīta ar bažām, ka tas negatīvi ietekmēs vietējās skolas. Dažos gadījumos šīs rūpes ir nepamatotas, citās nav, bet jebkurā gadījumā ir viegli saprast, kāpēc notiek emocionāls uzliesmojums, kad runa ir par kaut ko tādu, kas, pēc iedzīvotāju domām, ietekmē viņu bērnu laimi un drošību. Izteikta sabiedrības pretestība bija galvenais spēks, kas izbeidza pilsētu atjaunošanas programmu. Tikai dažas izpildvaras darbības var radīt vairāk emociju nekā programma, kas var piespiest pilsētnieku izkustēties no dzīvokļa vai pārcelt savu biznesu, lai, pēc viena autora vārdiem, "atbrīvotu ceļu federālajam buldozerim".
2. Plānošanas risinājumi ir redzami ar neapbruņotu aci. Ēkas, ceļi, parki, nekustamais īpašums - vietējie iedzīvotāji tos redz un zina. Plānošanas kļūdas - piemēram, arhitektūras kļūdas - ir grūti noslēpt.
3. Plānošanas process, tāpat kā visas citas vietējās pašvaldības funkcijas, notiek tur, kur jūs dzīvojat. Pilsonim ir vieglāk ietekmēt vietējās pilsētas domes rīcību nekā uz valsts likumdevēja vai kongresa lēmumiem. Apzināšanās par potenciālo sniegumu stimulē līdzdalību plānošanā.
4. Iedzīvotāji pamatoti uzskata, ka viņiem ir zināmas zināšanas par plānošanu, pat ja viņi to nav oficiāli izpētījuši. Plānošana ietver zemes izmantošanu, satiksmes vadību, pašas kopienas raksturu un citus vietējiem iedzīvotājiem pazīstamus jautājumus. Tādēļ parasti vietējie iedzīvotāji bez ierunām neuzticas plānotājiem.
5. Plānošana ietver lēmumu pieņemšanu ar nopietnām finansiālām sekām. Pieņemsim, ka X kungam pieder 100 hektāri lauksaimniecības zemes pilsētas nomalē. Zemes vērtība šajā apgabalā pieaug, un ir skaidrs, ka drīz tā tiks intensīvāk izmantota. Ja pa ceļu, kas ved uz šo zemes gabalu, tiek ierīkots pašvaldības ūdens un kanalizācija, to var uzbūvēt ar blīvumu 12 dzīvojamās vienības uz akru; tādējādi viena akra izmaksas būtu, teiksim, 100 000 USD. No otras puses, ja šai vietnei nav piekļuves sabiedriskajiem pakalpojumiem, tās izmantošana tiks ierobežota ar vienģimenes māju būvniecību viena akra zemes gabalos, un zemes izmaksas būs 10 tūkstoši dolāru par akru. Tas nozīmē, ka X kungs iegūst vai zaudē 9 miljonus ASV dolāru atkarībā no tā, vai pašvaldības integrētajā plānā ir iekļauta ūdens un sanitārija viņa vietnei. Var viegli iedomāties līdzīgus piemērus, kur zemes potenciālā vērtība ir atkarīga no zonējuma, ielu paplašināšanas, zemes attīstības, valdības ēkas, plūdu kontroles pasākumiem utt. Pat tie, kuriem nav neviena cita nekustamā īpašuma, izņemot viņu māju, var justies pilnīgi pareizi, ka viņiem ir būtiskas finansiālas intereses lēmumu plānošanā. Daudziem pilsoņiem vienīgais nozīmīgais mājas kapitāla avots nav bankas konts vai krājumi, bet gan potenciālie ienākumi no mājas pārdošanas. Tāpēc māju īpašniekiem ir svarīgi pieņemt lēmumus par plānošanu, kas ietekmē īpašuma vērtības.
6. Plānošanas jautājumi var būt cieši saistīti ar īpašuma nodokļiem. Nekustamā īpašuma nodoklis ir viens no galvenajiem ienākumu avotiem pašvaldībām, kā arī valsts izglītības iestādēm. Plānošanas lēmumi, kas ietekmē teritorijas attīstību, ietekmē arī tās nodokļu bāzi. Tie ietekmē īpašuma nodokļus, kas jāmaksā vietējiem iedzīvotājiem, un, visticamāk, tie ir ievērojamas summas. 2013. gadā kopējie nekustamā īpašuma nodokļa ieņēmumi Amerikas Savienotajās Valstīs bija 488 miljardi USD jeb nedaudz vairāk nekā 1500 USD uz vienu iedzīvotāju. Nekustamā īpašuma nodokļu līmenis sabiedrību uztrauc daudzus gadus. Par to liecina Kalifornijas 13. rīkojums un līdzīgi likumi citos štatos, kas nosaka maksimālos īpašuma nodokļus.
Plānotāji un autoritāte
Būtībā plānotāji darbojas kā konsultanti. Plānotājam pašam nav pilnvaru ierosināt izmaiņas pilsētā vai rajonā: piešķirt budžeta līdzekļus, pieņemt likumus, slēgt līgumus vai atsavināt īpašumus. Ja plānotājiem ir noteikta juridiska vara (piemēram, attiecībā uz zemes izmantošanas kontroli), šo pilnvarojumu piešķir - un, ja nepieciešams, atņem - attiecīgais likumdevējs. Tādējādi plānotāja ietekmes pakāpe ir atkarīga no viņa spējas formulēt savu viedokli, panākt vienprātību un atrast sabiedrotos starp tiem, kuriem ir nepieciešamā autoritāte.
Plāns ir nākotnes vīzija. Plānotājs ietekmē notikumus tādā mērā, lai varētu padarīt šo redzējumu vispārēju. Plānošanas pirmajos gados, kā mēs atzīmējām saistībā ar Čikāgas plānu, tika pieņemts, ka plānotājs patstāvīgi izstrādā visu plānu (izņemot dažus datus). Šajos gados plānotāja uzdevums bija “pārdot” savas idejas sabiedrībai un vietējai politiskajai organizācijai. Burnhems un viņa domubiedri Čikāgā ar lieliem panākumiem ir ieviesuši šo shēmu.
Mūsdienīgāks viedoklis ir tāds, ka labi plāni nāk no pašas sabiedrības. No šī viedokļa plānotāja pareizā loma ir atvieglot plānošanas procesu un sniegt ekspertu vērtējumu, nevis izstrādāt visu plānu kopumā. Ir vairāki argumenti par labu mūsdienīgai plānošanas pieejai. Pirmkārt, viņš izvairās no elitārisma. Plānotājam ir noteiktas prasmes, kuru vidusmēra pilsonim nav, taču tas nenozīmē, ka viņš ir gudrāks par citiem. Otrkārt, plānotājam (un jebkurai citai personai vai cilvēku grupai) nevar būt pilnīga un precīza izpratne par iedzīvotāju interesēm kopumā. Neviens, izņemot mūs pašus, nezina mūsu patiesās vajadzības un vēlmes. Ja tas tā ir, pilsoņu intereses var pilnībā pārstāvēt tikai tad, ja viņi agrīnā stadijā ir iesaistīti plānošanas procesā. Treškārt, var apgalvot, ka plāns, kas izveidots ar ievērojamu pilsoņu līdzdalību, drīzāk piepildīsies nekā tādas pašas kvalitātes plāns, kuru izstrādājuši tikai speciālisti. Dalība plānošanas procesā pati informē pilsoni par plāna detaļām. Ja pilsoņi veltīs plānam savu laiku un enerģiju, viņi to vairāk atbalstīs. Daži "viņu plāns" pārvērtīsies par "mūsu plānu". Tomēr ir arī daži pretargumenti. Es tos izklāstīšu zemāk.
Plānotāji šodien savu iesaistīšanos politikā redz pavisam citādi nekā pirms dažām desmitgadēm. 20. un 30. gados bija pieņemts nošķirt plānošanas procesu no politikas un būt “virs” politikai. Plānotājs ziņoja tikai “nepolitiskai” plānošanas padomei. Laika gaitā kļuva skaidrs, ka plānotāja izolēšana no politikas padara to mazāk efektīvu, jo lēmumi tiek pieņemti politikas jomā. Turklāt kļuva skaidrs, ka termins “nepolitisks” ir maldinošs. Piemēram, ietekmīgu pilsoņu grupas iekļaušana sabiedriskajā padomē būtībā ir politisks lēmums. Mazāk spēcīgu pilsoņu grupa, iespējams, sniegs plānotājiem ļoti atšķirīgus norādījumus. Faktiski neviens nav ārpus politikas, jo katram ir savas intereses un vērtības, un tā ir politikas būtība.
Koncepcija, ka plānošanas process ir jānošķir no politikas, radās, virzoties uz pašvaldību reformu 19. gadsimta beigās un 20. gadsimta sākumā. Šajā periodā izpildvara daudzās pilsētās no bijušajām struktūrām, piemēram, Ņujorkas Tammany Hall, pārgāja ierēdņiem un dažviet profesionāliem vadītājiem, kuri nebija nevienas politiskās partijas sastāvdaļa. Dažās pilsētās administratīvā reforma ir radījusi jaunu pārvaldības struktūru: ievēlētajam mēram ir galvenokārt ceremonija, savukārt patiesā atbildība un autoritāte gulstas uz pilsētas vadītāju, kuru algo likumdevējs. Reformu aizstāvji uzskatīja, ka politika ir netīra un bieži korumpēta darbība, un jo mazāk tā ietekmē plānošanu, jo labāk. Mūsdienu viedoklis par šiem notikumiem ir tāds, ka reformu kustība zināmā mērā bija bagāta vidusslāņa uzvara pār struktūrām, kas pārstāvēja strādnieku šķiras un tikko ieradušos imigrantu intereses. Vienkārši sakot, reforma nebija tik daudz izņēmums politikā, cik politiskās varas pārdale.
Pilnvaru nodalīšana
Vidi, kurā darbojas plānotājs, raksturo politiskās, ekonomiskās un juridiskās varas apvienojums. Tas attiecas uz jebkuru plānotāju jebkurā valstī, bet jo īpaši uz ASV. ASV konstitūcija tika izveidota, lai ierobežotu valdības varu - ne tikai lai aizsargātu tautu kopumā no tirānijas, bet arī lai aizsargātu minoritātes no "vairākuma tirānijas". Acīmredzot sistēma netika izveidota, lai veicinātu ātru un izlēmīgu valdības rīcību. ASV politiskā vara ir sadalīta daudzos līmeņos. Pirmkārt, tas tiek sadalīts starp dažādiem izpildvaras līmeņiem. Vietējās un pavalstu valdības ir daudz spēcīgākas attiecībās ar nacionālo valdību nekā lielākajā daļā citu Rietumu pasaules demokrātiju, piemēram, Francijā vai Lielbritānijā. Parasti vietējās un štatu valdības saņem daudz vairāk no saviem ieņēmumiem nekā līdzīgas citu valstu valdības. Finansiālais spēks un politiskā autonomija ir savstarpēji saistīti. Amerikas Savienotajās Valstīs izpildvaras autonomija štata un vietējā līmenī balstās uz Konstitūciju, kas, kā to iecerēja tās autori, asi ierobežo federālās valdības pilnvaras: opozīcija varas koncentrēšanai ir ilgstoša amerikāņu politiskā tradīcija.
Otrkārt, notiek tā sauktā valdības nozaru nodalīšana: izpildvaras, likumdošanas un tiesu. Šis dalījums atgriežas pie mūsu valsts dibināšanas un Konstitūcijas autoru nodoma ierobežot augstāko varu, strukturējot to tā, lai katras valdības nozares ietekmi līdzsvarotu pārējo divu ietekme. Par plānošanu atbild valdība, un tā nepārprotami ir izpildvaras funkcija. Tomēr gandrīz visu plānu īstenošanai ir nepieciešams finansējums. Nodokļu līmeņa noteikšana un līdzekļu piešķiršana ir likumdevēja funkcijas. Izpildu un likumdošanas pilnvaras, protams, aprobežojas ar tiesu varu. Federālā līmeņa tiesnešus ieceļ izpildvara, un tos apstiprina likumdevēji. Valsts un vietējā līmenī tiesu varas veidošanas mehānisms tiek strukturēts atšķirīgi: dažos gadījumos tiesnešus ieceļ pēc federālā modeļa, citos viņus ievēl.
Papildus varas dalīšanai izpildvarā, likumdošanā un tiesā vietējo varu var sadalīt administratīvi. Pilsētas aglomerāciju, kas ir vienota ekonomiskā un sociālā vienība, var iedalīt desmitos vai pat simtos jurisdikciju. Paralēli administratīvajiem rajoniem var būt dažādi rajoni, kuru vadībai ir noteiktas izpildvaras un pienākumi. Piemēram, skolu rajoniem parasti ir tiesības iekasēt nodokļus un dažos gadījumos atsavināt īpašumu. Daudzos štatos rajona padomniekus tieši ievēl rajona iedzīvotāji, kas savukārt ievēl rajona pārraugu. Tādējādi administratīvā struktūra, kas pārvalda skolas, ir paralēla vietējās pārvaldes struktūrai un neietilpst tajā. Tomēr abas struktūras uzliek nodokļus vieniem un tiem pašiem iedzīvotājiem, tām ir tiesības pieņemt lēmumus par zemes izmantošanu, emitēt parādu un veikt kapitālieguldījumus. Līdzīgi var organizēt arī citas iestādes, piemēram, atbildīgās par ūdens piegādi, kanalizāciju vai transportu.
Amerikas Savienotajās Valstīs ir spēcīgas privātīpašuma tiesību ievērošanas tradīcijas. Juridisks konflikts starp valsti un īpašumu īpašniekiem ir neizbēgams. Šo tiesību robežas galu galā nosaka tiesu vara. Turklāt, kā mēs jau esam atzīmējuši, tiesas bieži darbojas kā privāto tiesību sargātājas un kā tādas var pieprasīt noteiktas darbības no citām pārvaldes nozarēm. Varbūt slavenākais piemērs ir tiesu pilnvarota cīņa pret rasu segregāciju skolās, taču var minēt citus piemērus. Piemēram, tiesas interpretācija par 1992. gada Likumu par amerikāņiem ar invaliditāti (ADA) skaidri nosaka pašvaldību pienākumus šajā jomā un līdzekļu apjomu, kas jāpiešķir cilvēku ar invaliditāti atbalstam.
Arī vara nevalstiskajā sfērā ir ļoti plaši sadalīta. Kā vēlētāji pilsoņi ir varas avots. Bet indivīdi var veidot arī ietekmes grupas. Un jebkurš plānotājs, kurš strādā pilsētā, kur liela daļa dzīvojamo ēku ir privātīpašums, ātri uzskrien tām. Daudzās pilsētās arodbiedrībām ir liela vara. Cits piemērs ir tādas vides organizācijas kā Sierra klubs vai vietējās dabas aizsardzības biedrības. Arī lielo īpašumu īpašnieki - gan neapbūvēta zeme, gan ēkas - izmanto zināmu varu, tāpat kā vietējie darba devēji. Zemes izmantošanas plānošana, investīciju un būvniecības darbības ir ļoti cieši saistītas. Tāpēc būvniecības nozarē strādājošie - gan vadītāji, gan parastie strādnieki - bieži ir galvenie dalībnieki lēmumu pieņemšanā un strīdīgo plānošanas jautājumu risināšanā.
Papildus tam, ka pilsoņi plānošanas procesā piedalās atsevišķi vai kā noteiktu grupu pārstāvji, plānotāji paši organizē noteiktu pilsoņu līdzdalību; daļēji iesaistīt sabiedrību plānošanā, bet arī tāpēc, ka to bieži nosaka likums. Lielākā daļa federālo subsīdiju ir paredzētas lielceļu, ūdensapgādes un kanalizācijas sistēmu būvniecībai, vietējiem ekonomikas attīstības projektiem un tamlīdzīgi. piešķir tikai tad, ja prasība par organizētu pilsoņu dalību ir iepriekš izpildīta. Šādas prasības nav tukša formalitāte. Faktiski tie tiek īstenoti bez ārēja spiediena, jo plānotāji un pašvaldības amatpersonas labi zina, ka, ja šīs prasības tiks ignorētas, projektu varētu slēgt tādu procesuālu apsvērumu dēļ, kas noteikti tiesību aktos, kas soda par federālo prasību neievērošanu attiecībā uz pilsoņu līdzdalību.
Daudzi plānotāji labvēlīgi domā par pilsoņu līdzdalību plānošanas procesā, taču tas var būt nomākta. Plānotāju, kuram ir kopīgs pilsētas redzējums, var atturēt pilsoņu līdzdalība, kuri galvenokārt ir vērsti uz to, kas notiek viņu mītnes zonā, un kurus ne pārāk interesē “lielā aina”. Daudzu plānotāju pieredze rāda, ka iedzīvotāji ļoti vēlas piedalīties diskusijās par jautājumiem, kas saistīti ar viņu mājām, taču parasti ir ļoti grūti viņus iesaistīt plašāka mēroga diskusijās, piemēram, reģionālajā plānošanā. Savā ziņā vietējo cilvēku redzējums glezniecībā pakļaujas tiešās perspektīvas noteikumam: objekti, kas atrodas tuvāk skatītājam, izskatās daudz lielāki nekā tāda paša izmēra objekti attālumā. Tādēļ jūs kā plānotājs ar aktīvu līdzdalību pilsoniskajā līdzdalībā varat kļūt izmisis, ja jūsu profesionālais vērtējums, kas, iespējams, ir radies pēc konkrētas situācijas izpētes stundām, tiek novirzīts, jo tas ir pretrunā ar pilsoņu (vai politiķu) uzskatiem. Protams, ekonomists, vadības analītiķis vai jebkurš cits eksperts izjūt līdzīgas sajūtas, sniedzot padomu noteiktā politiskā situācijā.
Tas ir fundamentāls politiskās dzīves fakts: sabiedrību ir vieglāk mobilizēt protestiem nekā paust atbalstu. Tāpēc situācija bieži attīstās tā, ka ir grupas, kas ir gatavas pretoties procesam, bet nav nevienas grupas, kas to varētu veicināt. Sabiedrības pretestība ir izbeigusi daudzas plānotāju iniciatīvas. Jebkuram pilsonim ir iespēja izteikt savu viedokli, un šajā ziņā pilsoņu līdzdalība ir demokrātiska. Tomēr tas ne vienmēr atspoguļo sabiedrības viedokli tik ļoti, kā šķiet pirmajā mirklī. Pilsoniskās kustības un ietekmes grupas ir spontānas un var atspoguļot ļoti mazas iedzīvotāju daļas uzskatus, taču vietējās pašvaldības bieži pakļaujas trokšņainas, cieši pieguļošas minoritātes spiedienam. Kad turīgi māju īpašnieki sabiedriskās apspriešanās laikā mīdīs jauna ideālistiska plānotāja idejas par mājokļu cenu noteikšanu par pieņemamu cenu, viņš, visticamāk, kļūs gudrāks un pesimistiskāks un turpmāk jutīsies pretrunīgi par tā dēvēto tautas valdīšanas priekšrocībām.
Persona, kas visietekmīgāk veidoja Ņujorkas metropoles teritoriju, neapšaubāmi bija Roberts Mozus. Viņa karjera sākās 20. gadsimta rītausmā, ilgi pirms pilsoņu līdzdalības laikmetā plānošanas procesā. Viņš bija izcils un varas alkstošs politisko manipulāciju meistars, pārliecināts par savu taisnību. Jaunībā viņš bija arī ideālists. Viņš uzņēmās lielāko atbildību par autoceļu būvniecību, tiltu būvniecību, parku izveidi, dažādu pašvaldības objektu būvniecību un daudzu dzīvojamo ēku un mazu uzņēmumu iznīcināšanu, lai atbrīvotu ceļu saviem projektiem. Viņu maz interesēja tas, ko sabiedrība vēlas, un vairāk vadījās pēc paša domām par vajadzīgo. Viņš izraisīja neticamu sajūsmu un dedzinošu naidu. Nav viegli novērtēt tā ietekmi uz visu Ņujorku un tās apkārtni, jo ir grūti pat iedomāties, kādi tie varētu būt, ja Mozus nebūtu tur. Viss, ko var teikt ar zināmu pārliecību - tādā gadījumā tie kļūtu pilnīgi atšķirīgi.
Parīzē 19. gadsimtā bija savs Roberts Mozus, vārdā Barons Hausmans. Arī viņš bija varaskārs un nesatricināmi stingrs; un arī tās iespējas bija lielas. Pastaigājieties pa Parīzes tūrisma centru, un to ir grūti noliegt: tas ir skaisti veidots, un tur varat pavadīt brīvo laiku. Bet, protams, ja jūs būtu viens no tūkstošiem nabadzīgo parīziešu, kas izmesti ielās, jo Haussmans slaucīja veselus rajonus no zemes virsmas, lai īstenotu viņa idejas, jūs domātu par šo cilvēku pavisam savādāk. Lai kā arī būtu, viņam nerūpēja tavs viedoklis un, iespējams, arī labklājība.
Bet neatkarīgi no plānotāju viedokļa par pilsoņu līdzdalību (autora pieredze rāda, ka lielākā daļa plānotāju ir pretrunīgi), šo jautājumu nevar atstāt novārtā. Sen vairs nav dienu, kad pilsoņi nopūtās: "Nav iespējams cīnīties ar mēra biroju!" - un samierinājās ar neizbēgamo. Iedzīvotāju bagātība un izglītības līmenis gadu desmitiem ir palielinājies, viņi mazāk respektē varas iestādes un, iespējams, ir skeptiskāki par šo iestādi. Viņi nedomā stāvēt malā un sēdēt. Mozus un Osmana laiki ir sen pagājuši.
Plānotājs reti sastopas ar vispārēju vienprātību par jebkuru jautājumu. Bieži vien ir iespēja panākt kompromisu un atrast vairākumam piemērotu nostāju, taču ļoti reti visas ieinteresētās puses ir gatavas vienoties par savu viedokli par publisku problēmu. Kad priekšlikumi tiek izteikti vispārīgi, tie bieži saņem lielāku apstiprinājumu nekā tad, kad tie ir sīki izklāstīti. Piemēram, mēs visi atbalstām augstu vides aizsardzības līmeni, taču, runājot par konkrētas rūpnīcas slēgšanu, ātri izrādās, ka vides labklājība dažiem rada bezdarbu citiem. Plānošana, tāpat kā politika, lielā mērā ir saistīta ar kompromisu mākslu.
